המהפכה היועמ"שית

"הנה שאלה שבדרך כלל לא נשאלת בקורסי מבוא למדע המדינה" - פתח שלמה אבינרי ז"ל, מהבולטים שבחוקרי מדע המדינה בישראל, את מאמרו: "מיהי האישיות בעלת הסמכות הרחבה ביותר בעולם הדמוקרטי: נשיא ארה"ב? ראש ממשלת בריטניה? נשיא צרפת? לא ולא. התשובה הנכונה היא: היועץ המשפטי של ממשלת ישראל.

"בעוד אחת מהנחות היסוד של הדמוקרטיה היא קיומם של איזונים ובלמים, המכוונים למנוע ריכוז סמכויות - מרכז בידיו היועץ המשפטי סמכויות שאין דומה להן בשום מדינה דמוקרטית. העובדה שמדובר באישיות ממונה ולא נבחרת רק מעצימה את הפגיעה בדמוקרטיה". (שלמה אבינרי, "די לריכוזיות", "הארץ", אוקטובר 2009).

"מיהי האישיות בעלת הסמכות הרחבה ביותר בעולם הדמוקרטי: נשיא ארה"ב? ראש ממשלת בריטניה? נשיא צרפת? לא ולא - היועץ המשפטי של ממשלת ישראל"

אבינרי, שאינו חשוד כמי שמשתייך לימין, כתב זאת לפני 15 שנים, טרם תקופת הכהונה הארוכה של נתניהו, ולפני סדרות אינסופיות של עימותי ממשלה־יועמ"ש. מאז רק הלכו ונערמו ההוכחות שהקביעה החריגה שלו הלכה והעמיקה, הלכה והחמירה, לאין שיעור.

יש להניח שאם הממשלה תעשה את הדבר המתבקש ותפטר את היועמ"שית, להקת "הדמוקרטיה בסכנה" תפצח בלהיטה הידוע "דיקטטורה". לפני שמתעורר מחדש שיח קץ הדמוקרטיה, כדאי להיזכר שתפקיד היועמ"ש עוצב בדרכים מניפולטיביות, ערמומיות, שלא לומר שקריות. ובדומה למהפכה החוקתית, גם את המהפכה היועמ"שית עיצב נשיא ביהמ"ש העליון אהרן ברק. בבג"ץ פנחסי משנת 1993 קבע ברק שליועמ"ש שלוש סמכויות, שהן העומדות ביסוד קביעתו של אבינרי כי מדובר בתפקיד בעל העוצמה הגדולה ביותר בעולם המערבי: לפרש את החוק הקיים עבור הממשלה; לקבוע בלעדית את העמדה שתוצג בבג"ץ בעתירות המוגשות נגד המדינה; ולבסוף, הסמכות הבלעדית לייצג את הממשלה בפני בג"ץ. נקל לראות שלמעשה יישום מלא של כל שלוש הסמכויות פירושו שהיועמ"ש הוא כל־יכול.

ברק, כמו בהרבה מקרים אחרים, חש צורך להצדיק קביעה כל כך נחרצת ומהפכנית, למעשה המצאה של ממש, המעניקה ליועמ"ש סמכויות שאין להן אח ורע בשום שיטה בעולם, ללא שום בסיס בחוק.

"השקפה זו", כך ברק בהתייחסו לוועדת אגרנט, "יונקת את חיותה מהמסורת החוקתית שלנו. מסורת זו גובשה בדוח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה (1962), ומאז הפכה לחלק מהמשפט הנוהג בישראל". אולם בדיקה מגלה את ההפך.

כאשר "אין כל הוראה מפורשת בחוק", כותבת ועדת אגרנט, "מחייב הסדר הטוב במדינה, כי בדרך כלל תתייחס הממשלה לחוות הדעת המשפטית... עם זאת, רשאית הממשלה, תוך צאתה מן ההנחה האמורה, להחליט כיצד עליה לפעול במקרה המסוים, לפי שיקול דעתה שלה".

אז לא רק שזה לא תמיד, אלא רק "בדרך כלל", ובנוסף אמירה מפורשת שהממשלה יכולה במקרים מסוימים לפעול לפי שיקול דעתה. ובמונחיו של אהרן גרבר, שחקר את הנושא לעומק, בניגוד לקביעתו של ברק שהוא נשען כביכול על ועדת אגרנט, "למרות קביעה נחרצת זו, קריאת מסקנות ועדת אגרנט מלמדת כי דוח ועדת אגרנט תומך בשיטה ההפוכה" (אהרן גרבר, "היתה או לא היתה?" - האם תיתכן 'הלכה' שמעניקה ליועץ המשפטי מונופול על הייצוג?", "פורום עיוני משפט").

ובחזרה לאבינרי, שאיתו פתחנו, אשר קבע כי "ההצעה לפיצול סמכויות היועץ המשפטי ראויה לשיקול דעת רציני, מעל ומעבר להיסטריה הפופוליסטית שמנסים ליצור סביבה.

"במצב הנוכחי מדובר באישיות שאינה נבחרת, שנגועה בניגוד סמכויות ועניינים: מצד אחד הממשלה ממנה אדם שאמור להיות יועצה המשפטי - אבל הוא אינו מייעץ לה, אלא מכתיב לה מה מותר ומה אסור לה לעשות".

בימינו המצב החמיר מאוד כאשר היועמ"שים מתערבים באופן בוטה בעיצוב המדיניות, ללא סמכות בחוק, תוך עימות עם נבחרי הציבור שנבחרו לשם כך, זאת בניגוד גמור לדמוקרטיה.