ריבונות תובעים, לא מקבלים

מאה ואחת שנים עברו מאז נפגשה הקהילה הבינלאומית בפריז ובסן רמו כדי לבסס סדר עולמי פוסט־אימפריאלי, שהושתת על מדינות לאום עצמאיות. בסן רמו הובטחו ליהודים "בית לאומי" בפלשתינה - כפי שהוגדרה אז - וזכות מפורשת להתיישב בכל שטחי הארץ, שכללו את יהודה ושומרון. אבל הקהילה הבינלאומית לא עשתה דבר כדי ליישם את ההבטחה הזו, וזאת לנוכח חוסר הרצון מצד ממשלת המנדט לפעול מצד אחד, והתגברות שנאת הזרים נגד המהגרים היהודים מצד הערבים המקומיים מנגד.

היהודים הם אלה שתרגמו את ההבטחות הבינלאומיות לעובדות בשטח. בשנת 1948 הם עשו זאת באופן חלקי משום שחלק גדול מהשטח, כולל האתרים הקדושים, נפל בידי הירדנים. לאחר שישראל השתלטה על שטחים אלה מחדש בשנת 1967, חלק גדול מהקהילה הבינלאומית העמיד פנים שההבטחות הקודמות כלל לא ניתנו. ולא זו בלבד, אלא שלטענת, כל האזורים שהיו "נקיים" מיהודים בשנת 1948, חייבים להישאר כאלה ללא הגבלת זמן, גם אם בפועל שולטת בהם ישראל.

למרות זאת, יותר ממאה שנים אחרי הוועידה ההיא, קם מנהיג שהיה מוכן לממש את ההתחייבויות הישנות של חבר הלאומים. היה זה הנשיא טראמפ, שהכיר בירושלים המאוחדת, ומזכיר המדינה מייק פומפאו, שהכריז כי התיישבות יהודית ביהודה ושומרון אינה פשע אלא מייצגת הבנה של המשמעות המשפטית של אותן הבטחות מצד חבר הלאומים. השניים הם אולי המנהיגים הראשונים שסירבו לכופף את זכויותיה החוקיות של ישראל ולאפשר סחיטה פוליטית מצד מדינות ערב.

הסדרי השלום שלאחר מלחמת העולם הראשונה, שהחלו בפריז בשנת 1919 והגיעו לשיאם בסן רמו בשנה שלאחר מכן, הולידו את מדינות סוריה, לבנון, עיראק, ירדן וישראל, וכן את גבולותיהן של אותן מדינות.

קל לבקר את המלאכותיות של המדינות שהוקמו על ידי חבר הלאומים. אלא שבעולם - ובייחוד באזור שבו קבוצות אתניות ודתיות חיות בערבוב וללא הפרדה - אין מנוס מקביעה שרירותית של גבולות. בכל שטח שניתן עליו מנדט, נקבע כי מיעוט אומלל עתיד לחיות בקרב רוב: המוסלמים עם הנוצרים בלבנון, הכורדים עם הערבים בעיראק, ובסוריה בכלל מדובר בבליל בלתי מוסבר. התהליך לא היה מושלם, אך האלטרנטיבות שהיו קיימות בעבר - אימפריה פאן־אתנית עצומה, או כל קבוצה שניסתה להשתלט על אחרות - בסופו של דבר הביאו מדינות להיראות כמו סוריה שאנחנו מכירים מהשנים האחרונות.

זו הסיבה שהגבולות שלאחר מלחמת העולם הראשונה התקבלו באופן גורף כגבולות הריבוניים המחייבים של המדינות שהוקמו בשטחי המנדט הבריטי. גם ההפרדה הכורדית וגם הסיפוח הסורי של לבנון כבת חסות לא זוכים לתמיכה בינלאומית, משום שתמיכה כזו תטיל ספק באותם גבולות מנדטוריים.

יש מקום אחד במזרח התיכון שבו הקהילה הבינלאומית נוקטת עמדה הפוכה לחלוטין לגבי גבולות המנדט. זה קורה, כמובן, בישראל. אמנם הצהרת פומפאו בממשל האמריקני הקודם לא עסקה בגבולות, אבל היא החזירה לשיח את העיקרון שנקבע בסן רמו, ולפיו התיישבות יהודית אינה דבר בלתי חוקי.

פומפאו דחה את המסקנות שעלו מתזכיר שחיבר היועץ המשפטי לשעבר של משרד החוץ האמריקני בשנת 1978, הרברט הנסל. מסקנות התזכיר כבר נדחו על ידי הנשיא דאז, רונלד רייגן, אך מעולם לא נפסלו רשמית. התזכיר בן ארבעת העמודים עסק בהכרעות חדשות, בסוגיות שעל פי מחברו מעולם לא הוכרעו. בעשורים שחלפו מאז ניסוחו, לא השתנה הניתוח המשפטי של הכיבוש וההתנחלויות, ואל ישראל התייחסו תמיד באופן מיוחד.

למזכר ההוא היו שתי מסקנות מרכזיות. הראשונה היתה הגדרתה של ישראל כ"מעצמה כובשת בגדה המערבית". מחברו נאחז בסעיף בלתי מוכר באמנת ז'נבה, כזה שמעולם לא יושם כלפי שום מדינה. אותו הרברט הנסל, ללא קיום התייעצויות כמעט, קבע שישראל צריכה למנוע מיהודים מלהתגורר באזורים שירדן "טיהרה מיהודים" שנים לפני כן.

על פי החוק הבינלאומי, הכיבוש מתרחש כאשר מדינה משתלטת על שטח הנתון לריבונותה של מדינה אחרת. זו, למשל, הסיבה שרוסיה נחשבת למעצמה כובשת בחצי האי קרים, אף שרוב אוכלוסיית האי מורכבת מרוסים ומבחינה היסטורית חצי האי נחשב חלק מרוסיה. מבחינת המשפט הבינלאומי, בסופו של דבר יש במקום ריבונות אוקראינית ברורה, אפילו על רקע התנגדויות ההגדרה העצמית של רוב אתני מקומי.

אבל יהודה ושומרון מעולם לא היו חלק מירדן. להפך, ירדן תפסה שליטה בשטח הזה רק בשנת 1949.

יתר על כן, מדינה אינה יכולה לכבוש שטח שהיא הריבון בו. לישראל יש את התביעה הריבונית החזקה ביותר לשטח. בחוק הבינלאומי מדינה חדשה יורשת את גבולות היחידה הגיאו־פוליטית הקודמת בשטח זה. במקרה זה, אותה יחידה היתה המנדט של חבר הלאומים לפלשתינה. הנסל העדיף להתעלם מכל זה.

התזכיר שחיבר הנסל נכשל במבחן ההיסטוריה. משרד החוץ האמריקני לא יישם את הגדרת ה"כיבוש" על סהרה המערבית בשליטת מרוקו, גינאה החדשה ההולנדית, או כל מצב אחר שבו לא היה לטריטוריה שהחליפה ידיים במלחמה ריבון קודם.

ויש עוד עניין. מסקנותיו של הנסל אינן רלוונטיות. זאת משום שהצהיר במפורש כי מצב הכיבוש לא יתקיים אם ישראל תיכנס להסכם שלום עם ירדן, מאחר שחוק הכיבוש הוא חלק מחוק המלחמה; אין לו תחולה בזמן השלום. ירדן חתמה על הסכם שלום מלא ובלתי מותנה עם ישראל ב־1994 והפכה את התזכיר למיותר.

ולטענות שלפיהן הכיבוש יוצר בועה דמוגרפית בלתי חדירה סביב השטח, אין בסיס בהיסטוריה או באמנות בינלאומיות. גם הניסיון לקשור את הדבר באמנת ז'נבה הוא שקר. ארה"ב או האו"ם לא טענו זאת בשום מקרה של סכסוכים דומים.

כשאנחנו חוגגים את יום השנה ה־101 לוועידת סן רמו, עלינו לזכור גם את הגבולות שנקבעו בה. אך שום דבר שנקבע אז לא יישמר אם ישראל לא תתבע את ריבונותה בעצמה ותתעקש עליה בקול רם וברור בזירה הבינלאומית.

ממשלות ישראל נכשלו במידה רבה במתן הצהרה ברורה וחדה על זכויותיה בכל חלקי ארצה, והותירו את מתנגדיה בקהילה הבינלאומית חופשיים להצהיר הצהרות ולהשתמש בתוכניות, כמו ההתנתקות של ראש הממשלה המנוח אריאל שרון, כקרדום לחפור בו.

ישראל היא הריבון ביהודה ושומרון, והשטח הזה שייך לה. לא מספיק שזה נקבע בסן רמו. על מנהיגי המדינה לדבר בקול רם וברור כדי שהעולם כולו יבין שזו המציאות, ואין בלתה.

הכותב הוא פרופסור בבית הספר למשפטים באוניברסיטת ג'ורג' מייסון ומנהל המרכז האוניברסיטאי למשפט בינלאומי במזרח התיכון. הוא גם משמש חוקר בפורום קהלת למדיניות הפועל בירושלים