לפעמים אירועים טכניים כביכול מקפלים בתוכם משמעויות רחבות. כזו היא השביתה החלקית שבה פתחו פרקליטי המדינה בפברואר 2015 נגד הקמת נציבות ביקורת על הפרקליטות, בראשות השופטת הילה גרסטל. מדובר בשביתה שנמשכה כארבעה חודשים, בתגובה לצעד שנועד להטיל על הפרקליטים ביקורת.
בניגוד לכל נורמה ציבורית הפרקליטים קיבלו שכר מלא על שביתתם, ומשרד המשפטים מסרב עד ליום זה למסור לאוצר את הפרטים הנדרשים לחישוב ניכוי השכר. "פניתי למשרד המשפטים לקבלת הנתונים כדי שיהיה ביכולתנו לקבוע את השכר הראוי בעניין", כתבו באוצר בינואר 2016 בתגובה לפניית התנועה למשילות. "נכון להיום (למרות התזכורות שנשלחו בעניין), לא הועברו אלינו הנתונים שהתבקשו". מבירור שערכנו, עד לימים אלה טרם נמסר המידע.
הנה לכם כל הסיפור בקליפת אגוז (כמו שאוהבים לומר בפרקליטות): גוף עוצמתי ובלתי מבוקר משתמש בכוחו על מנת לבלום את הביקורת עליו, וכדי להשלים את הסיבוב הוא מונע דיון תקין בקיזוז השכר.
דו"חות ודם רע
היוזמה לרסן את רשויות האכיפה בישראל אינה חדשה, ובגלגול הנוכחי החלה בשנת 2011 בדמות יוזמות חקיקה להקים גוף ביקורת חיצוני על מערך התביעה. על רקע זיכויו של אהוד אולמרט מחלק מהאישומים נגדו והביקורת הציבורית שהוטחה בפרקליטות, החליטו שרת המשפטים דאז ציפי לבני והיועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין להקים נציבות ביקורת על הפרקליטות בתוך משרד המשפטים. בדצמבר 2013 מונתה השופטת הילה גרסטל לנציבה הראשונה, והוקם גוף שמטרתו "בדיקה מערכתית, יזומה ושיטתית של התנהלות המערך הכולל של התביעה וייצוג המדינה בערכאות".
פעילותה של הנציבות נועדה לקדם את "עצמאות התביעה כגוף", לצד "חיזוק אמון הציבור... במערכת אכיפת החוק". נקבעו כמה עקרונות: הנציבות תעסוק "בהיבטים של ניהול תקין, אחידות ביישום נהלים ומדיניות, שקיפות תהליכי עבודה, אתיקה מקצועית ויעילות", אך תקפיד שלא "להתערב בעצמאות שיקול הדעת בניהול ההליכים המשפטיים".
עוד לפני הקמת הנציבות, ולפני מינויה של הנציבה על ידי הממשלה, שיגר ארגון הפרקליטים לשרת המשפטים דאז מכתב, שבו הודיע כי לא ישתף פעולה עם נציבות הביקורת בלי שיוסדרו סוגיות שונות, אחת מהן היא דרישה נחרצת שהנציבות לא תעסוק בביקורת של תלונות פרטניות. באוקטובר 2014 הוכרז על סכסוך עבודה, שהגיע לשיאו בשביתה המדוברת.
חקירה מעמיקה. גרסטל // צילום: דודי ועקנין
ועד הפרקליטים התנגד ליוזמה מסיבות רבות. לטענתם, החלטות הפרקליטים מבוקרות כבר על ידי בתי המשפט וגופים נוספים כמו לשכת עורכי הדין. מעבר לכך, קינן החשש שביקורת פרטנית על החלטות של פרקליטים תפגע בעצמאותם ותיצור אווירה של פחד והססנות.
הדם הרע בין הפרקליטים לנציבות החריף לאחר שגרסטל פרסמה כמה דו"חות, ובהם דו"ח שעסק במחדלי הפרקליטות בפרשת המכון הפתולוגי, פרשה שבמרכזה ניסיון של בכירות משרד המשפטים לגרום למנהל המכון, ד"ר חן קוגל, לשנות תצהיר שהגיש לבית הדין לעבודה. דו"ח נוסף שעורר סערה עסק בטיפול הפרקליטות בנפגעי עבירות. על רקע דברים אלו תקף פרקליט המדינה שי ניצן את גרסטל בפומבי בכמה הזדמנויות.
בסופו של דבר, לאחר כהונה סוערת במיוחד, פרשה גרסטל באפריל 2016, ובראיון חריף לתוכנית "עובדה" תקפה את התנהלותו של שי ניצן: "זהו גוף שיש בו משהו חולה - גם ברמה הניהולית וגם ברמה הערכית", אמרה, "אם אנשים מסוגלים ללכת במלחמה אישית כזאת נגד נשיאת בית משפט מחוזי שבאה לערוך ביקורת בונה, איך הם מתנהלים מול אנשים חלשים?"
היועמ"ש מחוץ לתמונה
סמוך לכניסת איילת שקד למשרד המשפטים, הוחל בהליך חקיקה שנועד להסדיר את פעילות הנציבות ולקבע את סמכויותיה. וכמו כל הליך חקיקה, גם כאן הדרך הארוכה בצנרת הפוליטית ובמכבש הלחצים הלוביסטי, מִסמסה את הכוונה המקורית של מקימי הנציבות.
הנציבות תוכננה לקום על בסיס שני עקרונות מרכזיים - הראשון: כולם כלולים תחת הביקורת, כולל היועץ המשפטי לממשלה; השני: היא תעסוק גם בביקורת מערכתית וגם בבירור תלונות פרטניות, מתוך הבנה שתלונות פרטניות הן פעמים רבות צוהר לבעיות מערכתיות רחבות יותר.
על הנושאים הללו התנהל פולמוס עז בהליך החקיקה. כשהופץ תזכיר חוק שחובר במשרד המשפטים, התברר כי בשתי הנקודות המרכזיות חלה נסיגה. ראשית, הוחלט להפריד בין הביקורת המערכתית לבירור התלונות הפרטני, ולהקים גוף נפרד בתוך משרד המשפטים שיערוך בדיקות מערכתיות. שנית, המנגנון החדש החריג את היועץ המשפטי לממשלה והופך אותו לחסין מביקורת.
דיון שנערך בחוק בינואר 2016, בישיבה משותפת של הוועדה לענייני ביקורת המדינה וועדת החוקה, חוק ומשפט - חושף הרבה מהמתח בין חברי הכנסת לנציגי ועד הפרקליטים. הנושא המרכזי שעמד על הפרק היה הביקורת המערכתית על הפרקליטות. על פי הצעת החוק שהכין משרד המשפטים, זהו תחום שהיה אמור להיות באחריותו של גוף פנימי מיוחד שיוקם במשרד, מה שאומר למעשה שהמבוקר יבקר את עצמו. מבחינת חברי הכנסת הביקורתיים בוועדה, מדובר במכת מוות לחוק.
דברים שאמרה נציבת התלונות דאז, השופטת בדימוס הילה גרסטל, היו חריפים ביותר. "כל פעם דרך הטיעון משתנה, ובשורה התחתונה, לצערי הרב, עומד דבר אחד: חוסר רצון לביקורת, חוסר רצון שיהיה קיים גוף ביקורת". גרסטל גם טענה שמנעו ממנה מפגשים עם הפרקליטים בשטח. "ארגון הפרקליטים לא אפשר לי את זה".
ההתנגדות של הפרקליטים גררה ביקורת גם מצד חברי הכנסת. "אני חושבת שזה חלק ממה שישמש, לצערי, נגד הפרקליטים, כי יבואו ויגידו: אפילו את זה הם לא מוכנים לעשות", אמרה ציפי לבני בדיון. ח"כ סמוטריץ' הסכים: "עיקר הביקורת הוא הביקורת המערכתית. היא זו שבה בוחנים את ההתנהלות... ובכלל את התפקוד של הגוף הזה". בשל כך אסור לה שתנוהל על ידי גוף פנימי במשרד, "כי זה מין שירקעס שסוגר את הכל בתוך הבית ומטאטא הכל מתחת לשטיח".
לקואליציה המפתיעה הזו הצטרף גם חבר הכנסת אוסאמה סעדי מהרשימה המשותפת: "אני סבור שביקורת צריכה להיות גם מערכתית וגם פרטנית", אמר והוסיף שאין להחריג את היועמ"ש, "גם הוא צריך להיבדק". דברים דומים השמיעה מיכל רוזין (מרצ): "אני חושבת שנעשתה טעות שהיועץ המשפטי לא נכלל בביקורת. אנחנו כולנו צריכים להיות תחת ביקורת ולא לפחד מביקורת, וכך נכון שיהיה".
חברי כנסת אחרים העירו לפרקליטות שהיא פוגעת באמון הציבור. אלעזר שטרן, למשל, אמר: "אני חושב שבפרקליטות קצת עושים טעות, גם בווליום שבין הקבלה לבין הביקורת". גם ח"כ רויטל סויד ממש התחננה: "באמת תעזרו לנו לעזור לכם. תעזרו לכולנו להחזיר את אמון הציבור במערכת המשפט".
"לפורר את מערך הסמכויות"
בדיון שנערך ביוני 2016 בוועדת החוקה, חוק ומשפט, התגלתה גם ברית בין ארגוני החברה האזרחית ומומחים למשפט. את הדיון פתח פרופ' דניאל פרידמן, שר המשפטים לשעבר, שהדגיש את הטעות שבניתוק אגף הביקורת מהיועץ המשפטי לממשלה: "לא מתקבל על הדעת שהנושא הזה יעבור ליועץ המשפטי, שיוכל באיזושהי טכניקה, בעקיפין, בעצם לשתק את הביקורת".
חלקו השני של הדיון הוקדש לנציגי ארגונים אזרחיים. אליעד שרגא מהתנועה לאיכות השלטון תקף את הפרקליטות. "ביקורת הם לא רצו. ואחרי שכפו עליהם את הביקורת, הם הלכו על המהלך האסטרטגי הבא: לפורר את מערך הסמכויות של הנציב. הם באו עם ההמצאה המופלאה של ביקורת פרטנית וביקורת מערכתית".
לדבריו, יש לכך מטרה אחרת: "ברור שאין שני רמטכ"לים. אין שני מבקרים. וברור שכל המהלך של הפיצול נועד לפגוע בביקורת עצמה". שרגא גם לא חסך ביקורת משרת המשפטים שקד, שבהליכי החקיקה תמכה ביוזמות הפרקליטות: "שרת המשפטים כל היום מדברת על משילות ואומרת שלא נותנים לה למשול. אבל כשמגיע רגע האמת... היא מביאה הצעת חוק שגורמת לכך שהיא לא תממש את האופציה של למשול".
עד כמה מפתיעה הברית בין הארגונים שנחשפה בוועדה, יעיד הקטע הבא. עו"ד שמחה רוטמן מהתנועה למשילות ודמוקרטיה, שהיתה פעילה מרכזית בקידום היוזמות להקמת גוף הביקורת, הרגיש שאין לו למעשה מה להוסיף לדיון: "אני אדבר מאוד בקצרה, כי ההערות הכלליות גם הוגשו בכתב וגם נאמרו על ידי עו"ד שרגא, שאני חושב שכל מילה שהוא אמר לגבי הערות לגוף החוק מדויקת". על כך השיב שרגא: "זאת פחות או יותר הפעם הראשונה שהוא מסכים איתי".
דברים ברוח דומה נאמרו גם על ידי גיא לוריא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, וגם על ידי אהרן גרבר מפורום קהלת. על כך העירה כוכבית נצח־דולב, נציגת הפרקליטות: "עד כמה הפרקליטות מאחדת".
על רקע הקולות הרבים שהשמיעו חברי הכנסת בדיונים הללו, בלטה שתיקתם של רוב חברי הכנסת מהימין. ח"כ דוד ביטן העיר בדיונים בוועדה לביקורת המדינה בעיקר הערות טכניות הנוגעות לסדרי הדיון בוועדה, וכך גם ניכר מדבריו של יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, ניסן סלומינסקי.
מצידו של חבר הכנסת בני בגין היה אפשר לאתר קריאות ביניים מפעם לפעם, ושאר חברי הכנסת של הימין כמעט לא נשמעו כלל. במקביל, שרת המשפטים שקד קידמה את הצעת החוק שניסח משרד המשפטים, זו שהוציאה את היועמ"ש מכלל הביקורת והכפיפה את הביקורת המערכתית לגוף פנימי במשרד.
לבסוף, התקבל חוק משופר במקצת, אך עדיין רחוק מהכוונה המקורית. הביקורת המערכתית על הפרקליטות עברה למשרד מבקר המדינה, ברוב הנושאים היועמ"ש נותר מחוץ לגבולות הביקורת, וכמובן הפיצול בין הביקורת הפרטנית למערכתית הפך לעובדה מוגמרת.
הפער בין היוזמה המקורית והפוטנציאל הרב שהיה לה לבין הביצוע בפועל, מעורר תחושת החמצה. "אנחנו היום מגישים חוק שהוא נכה", אמרה ח"כ יעל גרמן בהצבעה על הגרסה הסופית במליאת הכנסת ב־03.08.2016, "פעמים רבות ימנע מהאדם הפשוט, מהאדם מן השורה, להגיש תלונה, ופעמים רבות ימנע מהנציב לברר אותה". בהצבעה הסופית גרמן נמנעה.
טעינו? נתקן! אם מצאתם טעות בכתבה, נשמח שתשתפו אותנו