מאלף עד תמ"א: המילון השלם להתחדשות עירונית

תחום ההתחדשות העירונית עלה בשנים האחרונות למרכז הבמה של העשייה והבנייה בענף הנדל"ן. עם הזמן, הוא עבר אבולוציה משמעותית, הן מהבחינה המשפטית והכלכלית והן בהיקף הגורמים המעורבים בו.

עבור מרבית בעלי הדירות בישראל, המושג 'התחדשות עירונית' נשמע כמו הזדמנות כפולה ומכופלת לשדרוג איכות החיים, שכן התוצאה הסופית היא דירה חדשה, לצד רווח כלכלי משמעותי; ואכן, תהליך ההתחדשות העירונית (פינוי-בינוי ותמ"א 38/התחדשות בניינית) מציע עסקה רווחית לכלל הצדדים: הרשות המקומית זוכה לחידוש התשתיות והעיר, היזם נהנה מהכנסות ממכירת דירות חדשות, ובעלי הדירות הישנות מקבלים דירה מודרנית – בדרך כלל גדולה יותר – עם חניה, ממ"ד ואפילו מחסן.

עם זאת, החיים לימדו אותנו שמה שבא בקלות הולך בקלות – ובעלי הדירות צריכים לדעת כי על מנת להגיע לאותה נחלה, עליהם ללמוד, להכיר ולהיות מעורבים, באחד התחומים הכי מורכבים בתחום הנדל"ן בישראל; כמובן, אנחנו לא מבקשים מהם לקפוץ למים העמוקים של ההתחדשות העירונית, בשביל זה יש את הליווי של עורכי הדין, הנציגות או מארגני הדיירים – אבל חשוב לפחות שיידעו לשחות, למקרה הצורך. זכרו: בעלי הדירה הם הגורם המרכזי בתהליך, והזכות על הנכס שברשותכם היא מהותית.

אז החלטנו ללמד אתכם שחייה בהתכתבות – ולעשות לכם סדר במידע החיוני שאתם צריכים להכיר ולא היה לכם את מי לשאול.

מורה נבוכים להתחדשות עירונית

מבוא להתחדשות העירונית: סוגי הפרויקטים

הידעת? לא כל מבנה שנהרס ונבנה מחדש נחשב לפרויקט "פינוי-בינוי". גם התחדשות בניינית יכולה להתבצע בדרך של הריסה ובנייה מחדש של המבנה הקיים, ולכן חשוב להבחין בין השניים ולהבין את ההבדלים בתהליכים ובדרישות החוקיות.

1. פינוי-בינוי: הקמה של מבנים חדשים במקום קבוצה של מבנים ישנים (הכוללים לפחות 23 יחידות דיור) על אותו שטח, במסגרת תכנון מחדש של האזור. תהליך זה מתבצע לרוב בסמכות הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, שבמהלכו מאשרים תוספת יחידות דיור ולעיתים גם תוספת שטחים למבני ציבור, מסחר ומשרדים. התהליך מצריך שני שלבים משמעותיים: הכנת תכנית ייעודית לחידוש האזור ולאחר מכן הוצאת היתר בנייה. ישנם שני מסלולים המציעים דרכים שונות לקידום התחדשות עירונית במתכונת פינוי-בינוי, כל אחד עם יתרונותיו והמאפיינים הייחודיים שלו:

• פינוי בינוי במסלול מיסוי ("יזמים") - מסלול זה מתמרץ תהליכי התחדשות עירונית בפרויקטים של פינוי בינוי או עיבוי בנייה המבוצעים ביוזמת השוק הפרטי. במסלול זה, יזמים מתקשרים עם בעלי דירות, מקדמים את תוכניות הבינוי מאושרות (תב"ע) ולאחר מכן דואגים להוצאות ההיתר ולביצוע בניית הפרויקט.
• פינוי בינוי במסלול רשויות מקומיות - מסלול זה מתמרץ תהליכי התחדשות עירונית בפרויקטים של פינוי בינוי, המתקדמים על ידי גורם ציבורי, בדרך כלל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית בשיתוף הרשות המקומית. במסלול זה, הגוף הציבורי אחראי לקידום התכנית למתחם, לארגון בעלי הדירות ולשיתוף פעולה עם הדיירים בתהליך. בהמשך, היזם שנבחר על ידי בעלי הדירות דואג להוצאת ההיתר ולמימוש הפרויקט.

2. התחדשות בניינית (תמ"א 38): נועדה לחדש ולחזק מבנים בודדים שלא במסגרת תכנון מחדש של האזור. בשנים האחרונות הבשילו מספר חלופות נוספות לחידוש ברמת המבנה הבודד, שכולן יכולות להתבצע הן בדרך של חיזוק ועיבוי של המבנה הקיים והן בדרך של הריסה ובנייה מחדש:
   • תמ"א 38המוכרת, על שתי חלופותיה:
     • תמ"א 38/1 – חיזוק ועיבוי.
     • תמ"א 38/2– הריסה ובנייה מחדש. תהליך זה מתבצע על ידי הוצאת היתר בנייה בלבד.
   • תכניות התחדשות בניינית– תכניות התחדשות עירוניות המתבססות על תמ"א 38, אך מותאמות לצרכים העירוניים של כל רשות מקומית. תהליך זה מבוצע בדרך דומה של הוצאת היתר בלבד.
   • חלופת שקד – תכנית התחדשות עירונית המקודמת ברמת המבנה הבודד. תהליך זה מצריך אמנם הכנת תכנית ייעודית, אך מאושר על ידי הוועדה המקומית, ונותן לה סמכויות נקודתיות נוספות. בנוסף, התהליך מאפשר גם הוצאת היתר הבנייה במקביל, ולא כמהלך משלים.

החוקים שאתם חייבים להכיר

חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו–2016: חוק זה הגדיר את הקמתה של 'הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית', שמטרתה לקדם מיזמי התחדשות עירונית, להגדיל את היצע הדיור ולשפר את איכות החיים בערים. בין תפקידיה – קידום תוכניות ופרויקטים של התחדשות עירונית, סיוע לדיירים ולרשויות, פיתוח פתרונות חקיקה ועוד. בנוסף, החוק מסדיר את ההכרזה על מתחמי פינוי-בינוי, מגן על זכויותיהם של דיירי הדיור הציבורי, מאפשר מתן הנחות בארנונה ובדמי תחזוקה לדיירים חוזרים ועוד.

חוק התחדשות עירונית (הסכמים לארגון עסקאות), התשע"ז-2017: החוק מסדיר את פעילותם של מארגני עסקאות התחדשות עירונית, בכך שהוא מגדיר למארגן דרישות שעליו לבצע קודם החתמת הדיירים – כמו קיום כנס, תוכנו, צורת ההסכם ועוד – לצד חובת שקיפות, נאמנות ועוד. כמו כן, החוק קובע לוחות זמנים קצובים להליך, כאשר אי-עמידה בהם מביאה לפקיעת הסכם הארגון.

חוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), התשס"ו-2006: מטרת החוק היא עידוד הוצאתן לפועל של עסקאות פינוי-בינוי. החוק קובע כי על היזם לקיים כנס עם בעלי הדירות במתחם ולספק להם מסמך הצעה ראשי לפני החתמתם. בנוסף, החוק מדגיש את הצורך בהצעות תמורה ייעודיות עבור קשישים בפרויקטים של פינוי-בינוי. כחלק מהתהליך, החוק מציע סיוע לדיירים בהשגת חוות דעת כלכלית ממומחה בתחום השמאות, אשר תינתן מטעם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית. יתרה מכך, החוק מאפשר את ביטול העסקה בתנאים מסוימים, אם יימצא שהיא נחתמה בניגוד להוראות החוק או בעקבות ניצול מצוקה, הטעיה, או שימוש בשפה שאינה ברורה.

חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס"ח-2008: חוק זה קובע את הכללים לפעולה, לפי תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה (תמ"א 38 או כל תכנית התחדשות בניינית אחרת, כגון חלופת שקד). החוק קובע את שיעור בעלי הנכסים הנדרש לקבלת החלטה עבור שינויים בבית משותף לצורך חיזוקו.

הדמויות שתפגשו

הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית: גוף ממשלתי הפועל באופן ארצי לקידום ההתחדשות העירונית ולסיוע לרשויות המקומיות וליזמים. הרשות מפעילה יחידות עירוניות המקדמות פרויקטים בתחום זה, מגבשת הנחיות ליזמים, ופועלת לקידום מיזמי התחדשות בפריפריה ובאזורים שבהם אין כדאיות כלכלית מספקת.

מינהלות להתחדשות עירונית: יחידות סמך של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, הפועלות בתוך רשויות מקומיות במטרה לקדם ולהאיץ את תהליכי ההתחדשות העירונית, תוך שאיפה לשמור על איכות המיזמים ועל זכויות בעלי הדירות. המינהלות מספקות מידע, סיוע והכוונה לתושבים, יזמים ובעלי מקצוע, ומסייעות גם בהתארגנות דיירים לקידום הפרויקט.

מארגן דיירים: אדם או חברה המתקשרים עם בעל דירה בהסכם לארגון בעלי הדירות, במטרה להיערך לחתימה על הסכם התחדשות עירונית עם יזם. 

נציגות דיירים: קבוצה של בעלי דירות בפרויקט המיועד להתחדשות עירונית, שנבחרו על ידי מרבית בעלי הדירות לייצג אותם בתהליך ההתחדשות מול בעלי המקצוע (כגון יזם, עורך דין ועוד), הרשות המקומית ומוסדות התכנון. יצוין: מומלץ כי ההחלטות המרכזיות בפרויקט, כמו בחירת יזם, יתקבלו על ידי בעלי הדירות עצמם ולא על ידי הנציגות. 

עורך דין דיירים: עורך דין שנבחר על ידי בעלי הדירות עצמם (ולא על ידי היזם או המארגן), והוא מייצג ומלווה את בעלי הדירות מול המארגן ו/או היזם לאורך כל שלבי הפרויקט. בין תפקידיו העיקריים נכללים סיוע וליווי בעלי הדירות בתהליך בחירת היזם, וכן ייצוג וליווי בעלי הדירות במשא ומתן על חתימת ההסכם עם היזם.

יזם: בתחום ההתחדשות העירונית, היזם הוא אדם או תאגיד הפועל לקידום עסקת התחדשות עירונית, המיועדת לביצוע על ידו או על ידי קבלן מטעמו. מומלץ לבחור את היזם בהליך תחרותי מתוך מספר הצעות, תוך בחינת ניסיונו המקצועי ואיתנותו הכלכלית.

ההסכמים שתחתמו עליהם

הסכם ארגון (נון-שופ): הסכם שעניינו ארגון בעלי הדירות בבית משותף לשם קידום עסקת התחדשות עירונית. במסגרת הסכם זה בעלי הדירות מתחייבים למארגן או ליזם לבלעדיות לתקופות מוגבלות על פי לוחות הזמנים הקצובים בחוק לארגון עסקאות.

הסכם מלא: חוזה בין יזם לבעל דירה, אשר על פיו מתחייב בעל הדירה למכור את זכויותיו בדירה לצורך הריסת המבנה ובניית אחר תחתיו (או לחלופין, לטובת חיזוק ועיבוי המבנה). בחוזה זה יש לכלול, בין השאר, את העקרונות לקביעת התמורה שיקבל בעל הדירה, הערבויות השונות שמוצעות על ידי היזם, ופרטים על הגורם שיבצע את הבנייה. ההסכם נועד להבטיח את האינטרסים של בעלי הדירות ולהסדיר את התנאים וההתחייבויות של הצדדים המעורבים בעסקה.

ועדות התכנון שחשוב להכיר

 שלושת הוועדות הבאות ממלאות תפקיד מרכזי בתהליך התכנון והבנייה בישראל, כל אחת מהן ברמה ובתחום השיפוט שלה:

הוועדה המקומית לתכנון ובנייה: מוסד תכנון האחראי על ניהול תחום התכנון והבנייה ברמה המקומית. לוועדה סמכות לאשר היתרי בנייה ותכניות מסוימות בתחומה. היקף סמכותה משתנה בהתאם למעמדה – האם היא ועדה מקומית רגילה, עצמאית או עצמאית מיוחדת.

הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה: מוסד תכנון האחראי על תחום התכנון במחוז. בישראל פועלות שש ועדות מחוזיות (תל אביב, מרכז, ירושלים, חיפה, דרום, צפון) אשר מפקחות על עבודת הוועדות המקומיות, יוזמות תוכניות מתאר מחוזיות ומעצבוות את מדיניות התכנון במחוז.

ותמ"ל (הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור): מוסד תכנון ארצי שהוקם במטרה לאשר תכניות מגורים גדולות בלוח זמנים הדוק. הוועדה פועלת במתכונת של "תכנית אחת בוועדה אחת" והוקנו לה מרבית הסמכויות של המועצה הארצית לתכנון ובנייה.

מושגים שבטוח תשמעו

תכנית מפורטת (תב"ע): מסמך בעל מעמד חוקי שנועד להסדיר את השימושים בקרקע בשטח נתון. התכנית מפרטת ומגדירה את ייעודי הקרקע, זכויות הבנייה, מספר הקומות המותר, תכסית הקרקע, קווי בניין, הוראות הבנייה ועוד.

אחוזי בנייה: שיטה להגדרת זכויות הבנייה בפרויקט החדש. כלומר, סך השטחים שתכנית מתירה לבנות במגרש, באחוזים מתוך שטח המגרש. לדוגמה, מבנה של שלוש קומות הבנוי על 50% משטח המגרש מבטא 150% בנייה.

מכפיל יחידות דיור (מקדם הציפוף): היחס בין מספר יחידות הדיור המתוכננות בשטח התכנית, לבין מספר יחידות הדיור הקיימות בשטחה. למשל, המכפיל של פרויקט שכולל הריסת 30 יחידות דיור קיימות ובניית 90 יחידות דיור חדשות במקומן יהיה 3.

תקן 21: תקן שמאי, שעל פיו מתבצע הניתוח הכלכלי אשר מעריך את הרווח הצפוי מיישום פרויקט, לשם קביעת הכדאיות הכלכלית לביצועו. הדו"ח נערך על ידי שמאי, בהסתמך, בין היתר, על זכויות הבנייה, הערכת שווי הקרקע ותחזית המכירה של הדירות החדשות.

היתר בנייה: אישור שניתן על ידי רשות רישוי מקומית לביצוע הליכי הבנייה שאושרו במסגרת התכנית. היתר זה קובע את התנאים לביצוע העבודות, כולל הוראות והנחיות הנדרשות במהלך הבנייה.

דייר סרבן: בעל דירה בבית משותף, המסרב למכור את זכויותיו בדירתו ליזם לשם ביצוע עסקת פינוי-בינוי, או מתנה את הסכמתו לכך בתנאים בלתי סבירים – נקרא דייר סרבן. הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית יזמה בשנת 2021 תיקון לחוק, לפיו ניתן לקדם פרויקט כאשר ישנו רוב של 66% בלבד מבעלי הדירות המציעים לקדם תהליך פינוי-בינוי. לפני כן, היה צורך להגיע לכ-80%, דבר שהוביל לעיכוב בקידום פרויקטים. אם רוב מיוחס בין בעלי הדירות במקבץ הבניינים הסכים לעסקה, הם יכולים לתבוע דייר זה על הנזק הכלכלי הנגרם מסירובו.

היטל השבחה: תשלום שבעל נכס חייב לשלם לרשות המקומית במקרה שבו אושרה תכנית שהשביחה את ערך הנכס. היטל ההשבחה הוא בשווי מחצית ההשבחה שנוצרה לבעל הנכס. חשוב לדעת כי במיזמי התחדשות בניינית (כגון תמ"א 38/ חלופת שקד) קיים פטור מובנה (מלא או חלקי) מהיטלי השבחה. בנוסף, חלק מהרשויות המקומיות קיבלו החלטה על מתן פטור מלא או חלקי גם במיזמי פינוי-בינוי, על מנת להגביר את הכדאיות הכלכלית של מיזמים מסוג זה בשטחן.

בנק מלווה: ברוב הפרויקטים להתחדשות עירונית, היזם זקוק לסיוע במימון הפרויקט ולצורך כך נוטל הלוואה מבנק. בנק זה, המכונה "בנק מלווה", מעמיד הלוואה ליזם בכפוף לרישום שעבוד על הקרקע לטובתו, ולרוב מעמיד גם את הערבויות הכלכליות לטובת הבטחת עמידת היזם בהתחייבויותיו בהסכם.

קרקע משלימה: קרקע פנויה בבעלות המדינה, המוקצית לטובת שיפור הכדאיות הכלכלית של פרויקט פינוי-בינוי, במקרים בהם הפרויקט אינו יכול לשאת את כלל יחידות הדיור החדשות הנדרשות כדי לייצר את הכלכליות הנדרשת לטובת ביצוע הפרויקט.

דוח חברתי למיזמי התחדשות עירונית: מסמך המסייע בבניית תכנית חברתית-קהילתית למתחם, לצורך התאמת התכנון לצרכי התושבים המתגוררים בתחום הפרויקט. הוא כולל מיפוי חברתי של מתחם ההתחדשות העירונית, ניתוח מצב קיים ובניית תכנית לליווי חברתי.