הסכם טוב יותר הוא בר השגה

האם קיים תקדים שבו הממשל האמריקני זנח הסכם שנוי במחלוקת בסוגיית הגרעין כדי להשיג הסכם טוב יותר? האם יעד כזה מציאותי? התשובה לשאלות האלה חיובית. מהלך שכזה לא התרחש עם איראן, אלא עם בריה"מ.

פרשנים רבים בישראל, כולל חברי כנסת, ממעיטים בחשיבותו של הקונגרס בעיצוב המדיניות החוץ־אמריקנית. הם אינם מכירים על בורייה את הפרדת הרשויות של הממשל על פי החוקה האמריקנית. הקונגרס היה זה אשר הביא לסיום המלחמה בווייטנאם לאחר שקיצץ בתקציב לפנטגון, וגם אסר את השימוש בתקציב הפדרלי כדי לסייע למלחמה של הקונטראס בניקרגואה. הנשיא הוא ללא עוררין המפקד העליון, אבל הוא זקוק לאישור הקונגרס כדי לנהל מלחמה, שאינה מוגדרת סכסוך מוגבל, זאת על מנת להשיג את המימון עבורה. פרשנים רבים אינם יודעים שעל פי החוקה האמריקנית, אמנות בינלאומיות חשובות דורשות מהממשל להיוועץ בסנאט ולקבל את אישורו ברוב של שני שלישים  ממספר הסנאטורים שהיו נוכחים בעת ההצבעה (שגרירים ממונים על ידי הנשיא, אך אישור המינויים דורש רוב רגיל).

הסנאט עשה שימוש בכוח שמעניקה לו החוקה כדי להכניס שינויים באמנות שהובאו בפניו. בתהליך זה הסנאט אינו משנה בעצמו את סעיפי האמנות שהן תוצאה של המו"מ שניהלו הנשיא או נציגיו, אך הוא יכול להצהיר כי הסכמתו לאשר את האמנה מותנית בשינויים שיבוצעו בה, ולחייב את הנשיא לפתוח מחדש את המו"מ בעניינה. לחלופין, הסנאט יכול לחייב את הנשיא להצהיר שלארה"ב יש הסתייגויות ספיציפיות. הממשל של הנשיא ווילסון היה מעורב במו"מ בנוגע להסכם ורסאי, וב־1919 הוא לא היה יכול להשיג את הסכמת הסנאט, אשר היתנה אותה בכמה הסתייגויות. כתוצאה מכך, ארה"ב נותרה מחוץ לחבר העמים.

כך לפחות חלק מהקונגרס מעורב ישירות באישור אמנות. במקרה של הסכם סאל"ט 2 להגבלת החימוש הגרעיני עם בריה"מ, ממשל קרטר הבין ב־1979 שהוא לא יוכל להשיג את התמיכה של שני שלישים מחברי הסנאט, ולכן הוא אפילו לא ניסה להביא את ההסכם להצבעה. הקונגרס, מתוקף סמכותו החוקתית, כפה על הרשות המבצעת של ארה"ב לבחון מחדש את ההסכם כדי לשפרו.

לקרטר לא נותר מספיק זמן בתפקיד כדי להגיע להסכם טוב יותר, ומשימה זו הועברה למחליפו, הנשיא רונלד רייגן, שהביא עימו תפיסה אסטרטגית שונה. במקום לקבוע תקרה להיקף ההתעצמות הצבאית של הצדדים, הממשל החדש הציע ב־1982 שמעצמות העל יצמצמו את הארסנל הגרעיני שלהן.

•   •   • 

מעטים האמינו שמוסקבה תסכים לשינוי מהותי שכזה בהסכם, לאחר שהסכם חתום נדחה בידי ארה"ב. ואולם, הדיפלומטיה האמריקנית הדבקה במטרה הצליחה בסופו של דבר לשנות את בסיס המו"מ האמריקני־סובייטי. הגישה של רייגן הובילה להסכם START לפיקוח על הנשק האסטרטגי ולצמצומו, אשר היה כרוך במו"מ קשה וארוך, ובסופו של דבר נחתם ב־1991 בידי הנשיא ג'ורג' בוש.

עד 30 ביוני נדרש ממשל אובאמה להפוך את הצהרת העקרונות עם איראן להסכם מפורט וסופי. הסכם זה, אשר ידון במו"מ בין ארה"ב, שותפותיה בקבוצת ה־1+5 ואיראן, שונה מפרשת הסכם סאל"ט 2.

למשל, ממשל אובאמה יכול לטעון כי מבחינה פורמלית, ההסכם שיושג עם איראן אינו אמנה (treaty) אלא במעמד נחות יותר של "הסכם ביצועי" (executive agreement) שאינו דורש את אישור הסנאט. כבר עכשיו הסנאט מאותת כי הוא ידחה את הפרשנות הזו, וכי אין בכוונתו לוותר על תפקידו המסורתי בבחינת ההסכמים הבינלאומיים. יו"ר הוועדה ליחסי חוץ של הסנאט, הסנאטור הרפובליקני מטנסי, בוב קורקר, ניסח הצעת חוק, המחייבת את הנשיא אובאמה להעביר את ההסכם הסופי עם איראן לאישור שני הבתים של הקונגרס בתוך חמישה ימים מרגע החתימה עליו. הצעת החוק מועידה תפקיד גם לבית הנבחרים ולא רק לסנאט.

על פי נוסח הצעת החוק של קורקר, שאומצה על ידי רפובליקנים ודמוקרטים, במשך 60 הימים שבהם שני בתי הקונגרס יבחנו את ההסכם, הנשיא יהיה מנוע מביטול או אפילו מהשעיית הסנקציות שהוטלו על ידי הקונגרס נגד איראן. בתרחיש שבו הנשיא אובאמה מטיל וטו על הצעת החוק של קורקר, יידרש רוב מיוחד של שני שלישים, קרי 67 סנאטורים, כדי לבטל את הווטו. לשם כך הוא יצטרך להשיג תמיכה של 13 דמוקרטים שיצטרפו לרוב הרפובליקני בהצבעה זו. השבוע הצטרף לקורקר הסנאטור צ'אק שומר, שנחשב מנהיג המיעוט הדמוקרטי הבא בסנאט. כעת לקורקר יש בין 64 ל־66 תומכים. הוועדה ליחסי חוץ של הסנאט חייבת ראשית לאשר את הצעת החוק, והליך זה נקבע ל־14 באפריל. קורקר עצמו הציג כמה "נורות אדומות" מייד לאחר שהושג הסכם המסגרת. הראשונה, מתי בדיוק יוסרו הסנקציות נגד איראן - האם מייד כפי שטוענת איראן או בדרך הדרגתית כפי שגורסת ארה"ב? השנייה, איזה סוג של בדיקות פתע יותר לבצע באתרים שלא צוינו בהסכם? השלישית, מהי תוכנית הפיתוח הגרעינית שעליה הסכימה איראן? הרביעית, מתי איראן מתעתדת לחשוף את ההיבטים הצבאיים של תוכניתה הגרעינית? קורקר הוסיף כי בהסכם הסופי יהיו נספחים מסווגים אשר יקשו מאוד על קיום דיון ציבורי. הקונגרס יידרש אפוא לדון בהיבטים הרגישים שיוסתרו מעיני הציבור.

 

•   •   •

 

אין מחלוקת על כך שנשיא ארה"ב הוא גורם מפתח בעיצוב מדיניות החוץ של ארה"ב. ואולם אין להתעלם מהתפקיד החשוב ביותר של הקונגרס. על פי החוקה האמריקנית, שתי הרשויות של הממשל האמריקני הן שותפות בעיצוב מדיניות החוץ.

ברור שישראל והבית הלבן צריכים לעבוד בצוותא, ואל לה לישראל להתערב בוויכוח פנימי בוושינגטון בנוגע לחקיקה ספציפית, כמו הצעת החוק של הסנאטור קורקר. מדובר בעניין פנימי של ארה"ב. עם זאת, ישראל צריכה להביע את עמדתה בנוגע להסכם של המערב עם איראן. הקונגרס עשוי לבקש מישראל לחוות דעה אם ההסכם אכן יכול למנוע מאיראן נשק גרעיני. אם אי אפשר למנוע הסכם גרוע - אולי אפשר לשנות אותו באופן מהותי. 

טעינו? נתקן! אם מצאתם טעות בכתבה, נשמח שתשתפו אותנו