אמנת איסטנבול: כך כמעט נפלה ישראל למלכודת שסיבכה את פולין

מדינת ישראל הייתה קרובה להכניס את עצמה לתסבוכת משפטית שהייתה עלולה לכפות שינוי עמוק במדיניות ההגירה שלה, כך עולה מממצאים חדשים בנוגע לסאגה סביב אמנת איסטנבול. 

האמנה, שמטרתה להיאבק באלימות במשפחה בכלל ובאלימות נגד נשים בפרט, כוללת כמה סעיפים שנויים במחלוקת - ביניהם סעיף 60 שקובע כי כל אישה שנפלה קורבן לאלימות מגדרית תוכל לבקש מעמד של פליטה, וסעיף 61 שקובע כי אין להחזיר לארצות מוצאן נשים שקיים חשש כי יסבלו בהן מאלימות מגדרית. 

על מנת לעקוף סעיפים אלה, שפותחים פתח למיליוני בקשות מקלט פוטנציאליות ואף מעבר לכך, הציע הדרג המקצועי במשרד המשפטים שישראל תפרסם "הצהרה פרשנית" במקביל להצטרפותה לאמנה. מדובר בכלי משפטי שנועד להחריג סעיפים שהמדינה אינה מעוניינת לממש, ולהבהיר כי היא שומרת לעצמה את הזכות לפעול בעניינים אלה כראות עיניה. 

ל"ישראל היום" נודע כי במהלך הדיונים המקצועיים שערך שר המשפטים גדעון סער עם בכירים במשרדו ועם מומחים חיצוניים, העלה ד"ר יונה שרקי, מנהל המרכז למדיניות הגירה ישראלית, את העובדה שפולין, שכבר חתומה על האמנה, ניסתה לנקוט באותה שיטה כדי לעקוף את סעיפי ההגירה הבעייתיים - ונכשלה. 

מדינות אחרות שחברות באמנה הודיעו כי הן דוחות את "ההצהרה הפרשנית" שפרסמה ממשלת פולין, והגוף שהוקם לפיקוח על יישום האמנה לא התייחס כלל להצהרה בדו"ח שפרסם, ואף האיץ בממשלת פולין לקיים את האמנה ככתובה וכלשונה. לאור זאת החלה פולין בהליך חקיקה שנועד לבטל את חברותה באמנת איסטנבול. 

לדברי ד"ר שרקי, "משנחשף העניין טענו היועצים המשפטיים של משרד המשפטים כי הקשיים שבהם נתקלה פולין נבעו מכשל בניסוח ההצהרה הפרשנית שלה, והביאו כדוגמה את לטביה, שפרסמה הצהרה משלה שטרם נפסלה". אולם עיון בשתי ההצהרות מעלה כי הן זהות, ועל כן לא ניתן להסביר את פסילתה של אחת מהן בלבד באופן הניסוח שלה. 

"ההצהרה הלטבית טרם נפסלה בגלל שלטביה עדיין לא אשררה את האמנה", אומר ד"ר שרקי. "גם ההצהרה הפולנית, על אף שהוגשה ב-2012 עם חתימתה של פולין על האמנה, נפסלה רק לאחר אישרור האמנה על ידי ממשלת פולין ב-2015. לכן הטיעון של פקידי משרד המשפטים אינו מחזיק מים". שרקי אף אומר כי "נכחתי בישיבת העבודה עם השר והדרג המקצועי, והרושם שנוצר הוא שהטעו אותו באופן מכוון". 

לחיזוק טענתו בדבר הטעיה מכוונת מביא ד"ר שרקי את נוסח ההצהרה הפרשנית שפרסם משרד המשפטים, אשר קובע כי "מדינת ישראל מצהירה כי היא תחיל את סעיפים 61-60 לאמנה בהתאם להוראות האמנה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951, כפי שהן מתפרשות ומוחלות על ידי מדינת ישראל".

מדובר בנושא משפטי מורכב: למעשה, ישראל מצהירה כי תפעל על פי פרשנותה לאמנת האו"ם לפליטים ולא על פי סעיפי אמנת איסטנבול, שמתירים למיליוני נשים לבקש מקלט בארץ. אולם, בפסק דין של השופטת דפנה ברק ארז מ-2020 הידוע כ"פסק דין מילת נשים", אימץ בית המשפט העליון פרשנות מרחיבה של אמנת הפליטים של האו"ם כך שתכלול גם רדיפה על בסיס מגדרי, תוך שהשופטת מבססת את פסיקתה על הנחיות נציבות האו"ם לפליטים - ועל אמנת איסטנבול.

ברק ארז קובעת כי "במסגרת אמנה זו (אמנת איסטנבול) מחויבות המדינות החתומות עליה להבטיח כי אלימות מגדרית תוכר כעילת רדיפה לפי אמנת הפליטים אף על פי שאינה מנויה בה במפורש". במילים אחרות, בעוד שההצהרה הפרשנית של משרד המשפטים קובעת כי ישראל תפעל בהתאם לאמנת הפליטים של האו"ם, קובע פסק הדין כי על מדינות שחתומות על אמנת איסטנבול לפרש וליישם את אמנת הפליטים של האו"ם באופן שמכיל גם רדיפה על בסיס מגדרי. 

לדברי שרקי, "מעיון בעמדת המדינה שהוגשה על ידי הפרקליטות בהליך זה, עולה כי הפרקליטות כבר אישרה בשם המדינה את החשש מרדיפה על בסיס מגדרי כעילה למתן מעמד של פליטות - בדיוק כפי שמורה אמנת איסטנבול, ובהתאם לפרשנות המרחיבה שביקשה לתת הפרקליטות לאמנת הפליטים, עוד בטרם חתמה ישראל על אמנת איסטנבול. 

"לאור זאת, נוסח ההערה הפרשנית המוצעת לאמנת איסטנבול הינו לא פחות מהטעיה סיבובית - משרד המשפטים מפנה לפרשנותו המרחיבה לאמנת הפליטים של האו"ם, בזמן שבית המשפט העליון קבע כי מדינות שחתומות על אמנת איסטנבול מחויבות לפרש את אמנת הפליטים של האו"ם ככזו המכילה רדיפה מגדרית בתור עילה לבקשת מעמד של פליטות. משרד היועץ המשפטי מקדם ביד אחת 'הגנה משפטית' על האינטרסים של המדינה בדמות הצהרה פרשנית, וביד השנייה פותח בדלת האחורית את החלת אמנת איסטנבול ככתבה וכלשונה בדין הישראלי".

שר המשפטים גדעון סער קידם את הצטרפות ישראל לאמנת איסטנבול בתמיכת הדרג המקצועי במשרדו, אולם לאחר שלמד על הבעיות שהובאו בכתבה זו ועל בעיות נוספות באמנה, החליט לדחות את תהליך ההצטרפות של ישראל אליה. לפני כשבועיים וחצי הודיע סער כי משרדו ימשיך לקדם את הצטרפות ישראל לאמנת איסטנבול, אך לאור החששות שהובאו בפניו לוח הזמנים יידחה והמסמך לא יובא לממשלה עד סוף מאי, כפי שתוכנן. 

כאמור, במשרד המשפטים דחו בתוקף את טענות המרכז למדיניות הגירה ישראלית להטעיה מכוונת של השר, וטענו כי הן "מופרכות וחסרות כל בסיס". לגבי הטענות המקצועיות שהעלה ד"ר שרקי בנוגע לנוסח ההצהרה הפרשנית ולעובדה שפולין נתקלה בבעיות כאשר ניסתה להסתמך על כלי זה, ממשרד המשפטים נמסר כי "בשלב זה הסוגייה נמצאת בבחינה ולכן לא נתייחס מעבר לכך".