דוח מבקר המדינה: ענף המזון ומוצרי הצריכה בישראל עדיין ריכוזי מדי - והצרכנים משלמים את המחיר

משרד מבקר המדינה פרסם היום (יום שלישי) את הדוח המיוחד שלו בנושא התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולים בענף המזון ומוצרי הצריכה.

עם הגשת הדוח אמר מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "מדינת ישראל מתאפיינת בריכוזיות גבוהה בתחום המזון. אין לקבל את חוסר המעש של גורמי הממשלה בנושא זה. יש לכך השלכה על יוקר המחיה. בשנה החולפת חווינו התייקרויות ואזרחי ישראל נאנקים תחת יוקר המחיה. על ראש הממשלה והשרים להיאבק ביוקר המחיה".

מדוח המבקר עולה, כי במהלך מלחמת חרבות ברזל, היקף כוח האדם בתעשייה בישראל הצטמצם ב-18%. תפוקת המפעלים במדינה הצטמצמה בכ-50% בשלושת החודשים הראשונים למלחמה.

בנוסף, נמצאו עליות מחירי מזון בשיעור בין 2.9% ל-6% ברשתות המזון באותה התקופה, שבה לא הייתה חקיקה שאפשרה לרשות להגנת הצרכן להתמודד עם עליות מחירים שבוצעו לכאורה ללא הצדקה כלכלית.

באשר להתמודדות עם יוקר המחייה, עולה כי ועדת השרים למאבק ביוקר המחיה, בהשתתפות ראש הממשלה ושרי האוצר, הכלכלה, החקלאות ועוד, שהוקמה ביוני 2023, התכנסה שבע פעמים נכון לסיום מועד הביקורת, זאת, על אף שיבואנים וספקים רבים הכריזו על כמה עליות מחירים של עשרות אחוזים בתקופת פעילותה ועל אף ההשלכות הכלכליות שמציבה מלחמת חרבות ברזל בפני הציבור.

עוד נמצא שבישיבת הוועדה נקבע שסיום תהליך החקיקה של רפורמת "מה שטוב לאירופה טוב לישראל" יהיה עד ל-7.4.24. החקיקה של הרפורמה הושלמה ביולי 2024.

הסתפקו בבדיקת התה

על רקע יוקר המחייה ועליות המחירים, התייחס המבקר לפעילות רשות התחרות בנושא ריכוזיות גבוהה וקבע כי למעט פעילותה בשוק התה בשנת 2023, רשות התחרות לא בחנה באופן שיטתי קטגוריות נוספות בתחום המזון ומוצרי הצריכה שיש בהן ריכוזיות גבוהה מבחינת יכולת הספקים להשפיע על התחרות ועל מחיר המוצרים ובכללן קטגוריות שבהן שולטים יבואנים ישירים.

נמצא כי ב-36 מתוך 38 קטגוריות בענף המזון נותרה ריכוזיות גבוהה עם למעלה מ-50% מהשוק. ב-20 קטגוריות מזון חלקן של שלוש החברות השולטות בקטגוריה גבוה מ-85%, והממוצע של חלקן בכל הקטגוריות עומד על כ-84% .

כך, למשל, בקטגוריה שמנת מתוקה (שסובלת כעת ממחסור משמעותי), שלוש החברות הגדולות בקטגוריה מחזיקות 99% מהשוק. בקטגוריה של קפה נמס הן מחזיקות 93% מהשוק ובקטגוריית דגני הבוקר ב-87% מהשוק.

נכון לשנת 2023 רשות התחרות לא בחנה את הצורך להכריז על קבוצות ריכוז בענף המזון ולהורות לחבריהן על נקיטת צעדים להגברה ניכרת של התחרות בענף המזון.

הספקים עדיין שולטים

נתח השוק של חמשת הספקים הגדולים בשוק המזון והצריכה אמנם הצטמצם מעט במשך השנים, כך שבשנת 2022 הם החזיקו בכ-37.5% מנתח שוק המזון בישראל לעומת 42.7% בשנת 2017, אך לדברי רשות התחרות הוא עדיין ריכוזי ומצביע על הריכוזיות הגבוהה בשוק המזון ומוצרי הצריכה בישראל.

בנוסף, התייחס המבקר ליוקר מחירי המזון הבריא. נמצא כי קיימים חסמים לייבוא ירקות קפואים ובכללם חסמים מתוקף תקנות משרד הבריאות, בדבר הימצאות חיידקים שאינה תואמת את המקובל באירופה וחסמי מכס.

חסמים אלה תורמים להפרשי המחירים של למעלה מ-100% ברוב מוצרי הירקות הקפואים הנמכרים בחו"ל בהשוואה למחירי המוצרים הנמכרים בישראל.

כמו כן, בירקות הקפואים קיימים מכסים גבוהים וריכוזיות של ספק דומיננטי בשוק שיש להם השפעה על מחיר המוצרים לצרכן ופער מחירים של עד כ-161% לעומת חו"ל.

עוד נמצא כי באופן שאינו עולה בקנה אחד עם המלצות של משרד הבריאות לצריכת מזון בריא, בקטגוריה של לחמים יש פיקוח מחירים על הלחם הלבן ואין פיקוח מחירים על הלחם המלא הבריא וכך פערי המחירים בקטגוריות שנבחנו בין ישראל למדינות נבחרות עומדים על 82%.

בנוסף, מחירם הגבוה של מוצרים שנחשבים מוצרים בריאים ייתכן ומצמצם את צריכתם על ידי הציבור.

תמרוקים יקרים ב-403%

בנוסף, גם לאחר כניסתה לתוקף של הרפורמה לייבוא מקביל של תמרוקים בינואר 2023 , מוצרי האיפור בישראל שנדגמו יקרים עד כ-403% לעומת מדינות נבחרות באירופה.

לדוגמה, המחיר הממוצע של מייק אפ Revlon בנפח 30 מ"ל, במדינות שנדגמו עומד על 25.4 שקלים לעומת מחירו בישראל - 102.4 שקלים.

בשנת 2023 היו לפחות 13 חברות וקבוצות מסחריות בישראל שהן קונגלומרט בתחום המזון ומוצרי הצריכה - כלומר, הן פועלות בו זמנית בכמה קטגוריות בתחום המזון.

חלק מהחברות אף מחזיקות בנתח שוק גדול בקטגוריות שהן פועלות בהן.

באשר למותג הפרטי, עלה כי חלקו מסך המכר הכולל של מוצרי מזון ומוצרי צריכה בשוק הקמעונאי משנת 2014 עד 2022 עלה באופן מתון והגיע ל-6.9% בלבד, לעומת נתח השוק הממוצע של המותג הפרטי במדינות נבחרות באירופה שגדול פי חמישה מנתח השוק הממוצע בישראל ועומד על 36.1%.

רק במהלך שנת 2023 החלה רשות התחרות לבחון את השפעתה של התחזקות המותג הפרטי של קמעונאים גדולים על התחרות, לרבות ההשפעה על הספקים הקטנים וכניסתם למדף אצל אותם הקמעונאים.

בנוסף, נמצא כי חוק המזון אינו נותן לרשות התחרות מענה לבחינת הריכוזיות הגיאוגרפית של הקמעונאים הגדולים בתחומים נוספים שעלולה לפגוע בתחרות, לרבות באמצעות פתיחת חנויות שכונתיות חדשות שאינן מוגדרות כחנויות גדולות בחוק המזון וכן בהתרחבות לשוק הסיטונאי, מה שהופך אותם לספקים של קמעונאים קטנים ובינוניים, דבר שעלול לגרום לפגיעה ביכולת של הקמעונאים הקטנים להתחרות באותו אזור גיאוגרפי בחנויות של הקמעונאים הגדולים המשמשים גם ספקים.

המבקר התייחס גם לרפורמה בחקלאות. משרד החקלאות גיבש תיקון לתקנות הגנת הצומח, אולם עם הקמתה של הממשלה החדשה בשנת 2022 לא קודם אישור התיקון על ידי שר החקלאות. בנוסף, לא נערך דיון בשאלת משך הקפאת הרפורמה והשלכותיה או בחלופות אפשריות אחרות אם יוחלט על הקפאתה לתקופה שאינה מוגבלת בזמן.

קיום הרפורמה באופן חלקי, פגע בהשגת התועלת הצפויה ממנה באופן שניתן היה להקל את ייבוא הפירות והירקות ולהוריד את יוקר המחיה.

באשר להפחתת מכסים נמצא כי הפחתת המכס, על ידי משרד האוצר, על הענבים בלבד, לא הביאה לגידול משמעותי בהיצע, לאחר הפחתת המכס בשנת 2023 עם 13,607 טון שנמכרו באותה שנה לעומת 12,314 טון שנמכרו בשנת 2021 לפני הפחתת המכס.

לעומת זאת, בבדיקה הנוגעת למחיר האננס עלה ששיעור ההפחתה במכס היה גדול יותר ונפתחה מדינה נוספת לייבוא, דבר שכנראה תרם לגידול בהיצע של המוצר ולירידה ניכרת במחירו.

בנוסף, עד למועד סיום הביקורת משרד הבריאות לא עמד בלוחות הזמנים שעליהם המליצה הוועדה לבחינת תקני מזון ולבחינת הכללתם של תקנים בתוספת הרביעית לחוק התקנים, כך שיתאפשר יבוא מצרך או תהליך עבודה המתאים לדרישות אסדרה זרה.

מנתוני משרד הכלכלה עולה שקבלת אישור שחרור משלוח מהנמל במסגרת המסלול האירופי אורכת בסך הכל כ-5 ימים לעומת 74 - 111 ימים במסלול יבוא מזון רגיש, הדורש אישור מראש שלא במסגרת המסלול האירופי.

עם זאת, נמצא כי כ-150 יבואנים גדולים בתחום המזון אינם עוברים למסלול האירופי כיבואן נאות, ומרבית היבוא של המזון הרגיש ממשיך להגיע במסלול הרגיל הדורש אישור יבוא מראש ובדיקות בשער הכניסה לישראל. העדפת מסלול היבוא היקר יותר על ידי היבואנים מלמדת שבכוחם להעמיס את העלויות הנוספות על הצרכן, שהשוק אינו תחרותי מספיק ושהם אינם חשופים לתחרות מספיקה מצד יבואנים מתחרים. לטענת היבואנים, התנאים ברפורמה ביבוא מזון לפי המסלול האירופי אינם נותנים להם מענה שלם - למשל, חוסר היכולת לייבא במכולה אחת מוצרים הנכללים ברפורמה ומוצרים שאינם נכללים בה.

מרשות התחרות נמסר בתגובה: "תחום המזון והשפעתו על יוקר המחיה בישראל עומד בראש סדר העדיפויות של הרשות, והיא משקיעה משאבים רבים בטיפול בו. פעילות הרשות מתאפיינת באכיפה בלתי מתפשרת במישור הפלילי והמנהלי, בעצירת מיזוגים שעלולים לפגוע בתחרות ולתרום ליוקר המחייה ובהעמקת הבדיקות בבקשות למיזוגים. לצד החקירה הפלילית בענף המזון, הטילה הרשות עיצומים בסך של כ- 100 מיליון ש"ח בגין הפרות חוק המזון, ניתנו המלצות על צעדים לטיפול בריכוזיות הענפית בקטגוריות מזון, נערכה פעילות בנושא איסור סידור מדפים של ספקים גדולים אצל קמעונאים גדולים, וייזום של מחקר עומק בתחום המזון".